改革后，中央拿走
大部分税收。但因为有税收返还和转移支付，地方z.府维持运转问题不大。但地方还要发展经济，要招商引资，要投资，都需要钱。随着城市化和商品房改革，土地价值飙升，z.府不仅靠土地使用权转让收入支撑起“土地财政”，还将未来
土地收益资本化，从银行和其他渠道借入天量资金，利用“土地金融”巨力，推动快速工业化和城市化。但同时也积累大量债务。这套模式关键是土地价格。只要不断地投资和建设能带来持续经济增长，城市就会扩张，地价就会上涨，就可以偿还连本带利越滚越多债务。可经济增速
旦放缓，地价下跌，土地出让收入减少，累积债务就会成为沉重负担，可能压垮融资平台甚至地方z.府。
图3-1
“土地财政”与“土地金融”资料来源：清华大学郑思齐等人合作研究（2014）。
地方债爆发始于2008—2009年。为应对从美国蔓延至全球金融危机，
国当时迅速出台“4万亿”计划：中央z.府投资1.18万亿元（包括汶川地震重建财政拨款），地方z.府投资2.82万亿元。为配合政策落地、帮助地方z.府融资，中央也放宽对地方融资平台和银行信贷限制。2008年，全国共有融资平台公司3000余家，2009年激增至8000余家，其中六成左右是县级z.府融资平台。快速猛烈经济刺激，对提振急速恶化经济很有必要，但大水漫灌结果必然是泥沙俱下。财政状况不佳地方也能大量借钱，盈利前景堪忧项目也能大量融资。短短三五年，地方z.府就积累天量债务。直到十年后今天，这些债务依然没有完全化解，还存在不小风险。为z.府开发融资：国家开发银行与城投债
实业投资是个复杂而漫长过程，不是只看着财务指标下注后各安天命，而需要在各个阶段和各个环节处理各种挑战，所以精心选择投资合作伙伴至关重要。国大型项目投资建设，无论是基础设施还是工业项目，大都有z.府直接参与，主体五花八门：有投融资平台类国企，有相关行业国企，也有科研和设计院所等单位。在现有金融体制下，有国企参与或有z.府背书项目，融资比较容易。本节聚焦城投公司基础设施项目融资，第四章和第六章会讨论工业项目中z.府投融资，以及由z.府信用催生过度投资和债务风险。
20世纪八九十年代，大部分城市建设经费要靠财政拨款。1994年分税制改革后，地方财力吃紧，城市化又在加速，城建经费非常紧张，如果继续依靠财政从牙缝里点点抠，大规模城建恐怕遥遥无期。但要想在城市建设开发中引入银行资金，需要解决三个技术问题。第，需要个能借款公司，因为z.府不能直接从银行贷款；第二，城建开发项目繁复，包括自来水、道路、公园、防洪，等等，有赚钱，有赔钱，但缺哪个都不行，所以不能以单个项目分头借款，最好捆绑在起，以赚钱项目带动不赚钱项目；第三，仅靠财政预算收入不够还债，要能把跟土地有关收益用起来。
为解决这三个问题，城投公司就
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