简单说，中国历代改革要解决
问题都是
个：财政收入和财政花费不匹配，收入少，花费高。为
解决这个问题，要
减少花费，要增加收入。由此可以划分成两类改革：类是以减少财政花费为主改革，另类是以增加财政收入为目改革。
减少花费式改革理论基础是，社会总产出是定，z.府如果收多，那民间留存财富就会减少，所以必须抑制z.府多收税冲动，减少冗官冗员，减少财政花费。
增加收入式改革理论基础是，通过z.府积极手段，可以将整个社会财富饼做大点，这样z.府收入也增加，民间财富也增加。
范仲淹不相信z.府能够把饼做大，他十项措施暗含着这样看法：
第，z.府虽然要收税，但收税不是越多越好，所以考虑问题应该量入为出，而不是量出为入。第二，z.府不应该直接参与经济活动来获取收入，而只应该依靠税
就成宋代各位皇帝最大噩梦。宋仁宗生受人称颂，唯独在战场上被小小西夏打败，成毕生污点。
“三冗”问题与军事问题，也成大臣们争论焦点。久而久之，围绕着这些问题，在宋代官场上形成影响深远两大派别。
第派可以称为保守派。这派认为，宋军之所以屡战屡败，社会之所以出现问题，都在于北宋缺乏个统思想。也就是说，皇帝过于重视实务经验，但对于道德要求太低，造成军民离心。要想解决问题，必须重新扛起儒教大旗，在道德上做文章，将人心再统起来。
另派可以称为实务派。这派强调必须针对具体问题制订策略。比如，财政问题是经济问题，就通过经济手段来解决；战斗力不强是军事问题，就考虑如何加强士兵军事训练，减少指挥层级，落实将军与士兵之间忠诚度，并淘汰掉不合格兵源，宁缺毋滥。
前派代表人物是司马光，在司马光史学名著《资治通鉴》中，充斥着道德说教。[21]《资治通鉴》将王朝兴衰主线与皇帝道德感强弱密切关联起来，皇帝有德，社会就繁荣，旦皇帝失德，就到垮台时候。这样划分在现代来看，显得有些荒谬，但在宋代部分人看来，却是真理。
除司马光之外，还有著名道学家程颐、程颢兄弟，他们更是除道德别什都不知道，对于实务窍不通。
后派（实务派）在宋仁宗时期代表则是著名改革家范仲淹。宋仁宗之后，是更加著名王安石。
在宋仁宗时期，两派之间界限并不泾渭分明。除“二程”这样死硬派，大多数人其实是兼而有之。比如，名臣欧阳修很强调道德作用，但他本人也是个实务经验丰富人。即便范仲淹，也同样强调道德重要性，只是他不光强调道德，而更看重程序和实务对政权影响。
与西夏战争战败后，为解决财政花费巨大，但军队战斗力不强问题，宋仁宗决定进行次改革。他选中改革者就是实务派范仲淹。
针对皇帝要求，范仲淹提出十条改革建议，分别是：明黜陟、抑侥幸、精贡举、择官长、均公田、厚农桑、修武备、覃恩信、重命令和减徭役。[22]
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