上篇 微观机制 第一章 地方政府的权力与事务（8 / 20）

1992年从内蒙古乘车到北京，途经山西和河北，本来好好路，到省界处路况就变差，常常要绕小道。若是晚间，还有可能遇到“路霸”。即使到2012年，路网交通中“边界效应”（省界地区路网密度较低）依然存在，虽然比以前改善很多。即使在排除经济发展、人口密度、地形等因素之后，“边界效应”也还是存在，不过只限于由省z.府投资高速公路和省道中，在由中央z.府投资国道和铁路中则不存在，可见省z.府不会把有限资源优先配置到边界地区。(18)随着经济发展和国基础设施建设突飞猛进，如今省界处交通已不再是大问题。

另个曾长期困扰边界公共治理问题是环境污染，尤其是跨省大江、大河、大湖，比如淮河、黄河、太湖等流域污染。这是典型跨区域外部性问题。直到中央在2003年提出“科学发展观”，并且在“十五”和“十五”规划中明确降低水污染具体目标之后，水质才开始显著改善。但省界处问题依然没有完全解决。些省份把水污染严重企业集中到本省边缘下游区域，虽然本省平均污染水平降低，下游省份污染却加重。(19)

跨区域外部性问题可以通过跨区域共同上级来协调，这也是为什行政区域不仅要做横向划分，也要做纵向上下级划分。下级之间旦出现互相影响、难以单独决断事务，就要诉诸上级决策。反过来看，各级z.府权力都是由上级赋予，而下放哪些权力也和外部性有关。在外部性较小事务上，下级般会有更大决策权。虽然从原则上说，上级可以干预下级所有事务，但在现实工作中，干预与否、干预到什程度、能否达到干预效果，都受制于公共事务外部性大小、规模经济、跨地区协调难度等。

行政边界影响经济发展，地方保护主义和市场分割现象今天依然存在，尤其在生产要素市场上，用地指标和户籍制度对土地和人口流动影响很大。从长期看，消除这种现象需要更深入市场化改革。但在中短期内，调整行政区划、扩大城市规模乃至建设都市圈也能发挥作用。目前行政区划继承自古代社会和计划经济时期，并不能完全适应工业与现代服务业急速发展和集聚。而且在像中国这样个地区差异极大大国，建设产品和要素全国统大市场必然是个长期过程，难免要先经过区域性整合。

区域性整合基本单位是城市，但在城市内部，首先要整合城乡。在市管县体制下，随着城市化发展，以工业和服务业为经济支柱市区和以农业为主县城之间，对公共服务需求差别会越来越大。调和不同需求、利用好有限公共资源，就成大难题。改革思路有二：是加强县独立性和自主性，弱化其与市区联系。第二章将展开讨论这方面改革，包括扩权强县、撤县设市、省直管县等。二是扩张城市，撤县设区。1983—2015年，共有92个地级市撤并134个县或县级市。(20)比如北京市原来就8个区，现在是16个，后来8个都是由县改区，如通州区（原通县）和房山区（原房山县）。上海现有16