上篇 微观机制 第二章 财税与政府行为（13 / 18）

级财政资源，缩小城乡差距。(30)

“乡财县管”和“省直管县”改革，实质上把国五级行政管理体制（中央—省—市—区县—乡镇）在财政管理体制上“拉平”，变成三级体制（中央—省—市县）。县里财政实力固然是强，但是否有利于长远经济发展，则不定。“省直管县”这种做法源于浙江，20世纪90年代就在全省施行，效果很好。但浙江情况特殊，县域经济非常强劲，很多县乃至乡镇都有特色产业集群。2019年，浙江省53个县（含县级市）里，18个是全国百强县。但在其他些省份，“省直管县”改革至少遭遇两个困难。首先是省里管不过来。改革前，个省平均管12个市，改革后平均管52个市县。钱和权给县，但监管跟不上，县域出现种种乱象，比如和土地有关腐败盛行。其次，县市关系变动不定有利于县长远发展。以前县归市管，虽受层“盘剥”，但跟市区通常还是合作大于竞争。但改革以后，很多情况下竞争就大于合作，导致县域经济“孤岛化”比较严重。尤其在经济欠发达地区，市实力本就不强，现在进步分裂成区和县，更难以产生规模和集聚效应。经济弱市“小马”本就拉不动下辖县“大车”，但改革并没有把“小马”变成“大马”，反倒把“大车”劈成辆辆“小车”，结果是小城镇遍地开花，经济活动和人口不但没有向区域经济中心市区集聚，反而越搞越散。从现有研究来看，省直管县之后，虽然县里有更多资源，但人均GDP增速反而放缓。(31)

总体来看，分税制改革后，基层财政出现不少困难，引发系列后续改革，最终涉及财税体制层级问题。到底要不要搞扁平化，学发达国家搞三级财政？是不是每个省都应该搞？对于相关改革效果和未来方向，目前仍有争议。地区间不平等

国地区间经济发展差距从20世纪90年代中后期开始扩大。由于出口飞速增长，制造业自然向沿海省份集聚，以降低出口货运成本。这种地理分布符合经济规律，并非税收改革后果。但随着产业集聚带来优势，地区间经济发展水平和财力差距也越拉越大。公共财政个主要功能就是再分配财政资源，平衡地区间人均公共服务水平（教育、医疗等），所以中央也开始对中西部地区进行大规模转移支付。1995年至2018年，转移支付总额从665亿元增加到61649亿元，增加93倍，远高于地方财政收入增长率，占GDP比重也从1%升至7%。(32)80%以上转移支付都到中西部地区，这保障地区间人均财政支出均等化。(33)虽然目前东部和中西部公共服务水平差异依然明显，但如果没有中央转移支付，地区差异可能更大。

图2-6描绘最富3个省（江苏、浙江、广东）与最穷3个省（云南、贵州、甘肃）之间人均财政收支差距。以2018年为例，苏浙粤人均财政收入和人均GDP是云贵甘2.7倍，但由于中央转移支付，这些省份人均财政支出基本持平，人均财政支出差距在过去20年中也直远小于人均财政