收入。自2005年起，地区间人均财政支出差距进
步收窄，这与上节提到
“三奖补”政策有关。虽然省级人均财政支出基本均衡，但到
县级，地区间差距就大。以2009年为例，人均财政支出最高1%县，支出是最低1%县19倍。(34)这种基层间差距和上节讨论过纵向差距有关：越往基层分到钱越少，省级差距到基层，就被层层放大。
图2-6苏浙粤与云贵甘人均财力之比数据来源：万得数据库。注：江苏、浙江、广东人均GDP最高，而云南、贵州、甘肃则最低。此处未包括4个直辖市和西藏自治区，这些地区和其他省份不太具有可比性。
中央对地方转移支付大概可以分为两类：般性转移支付（2009年之后改称“均衡性转移支付”）和专项转移支付。(35)简单来说，前者附加条件少，地方可自行决定用途，而后者必须专款专用。为什
要指定资金用途、不让地方自主决策呢？因为无条件均衡性转移支付是为拉平地区差距，所以越穷地方拿到钱越多，地方也就越缺乏增收动力。而且均衡性转移支付要保证z.府运作和公务员工资，可能会刺激财政供养人员增加，恶化冗员问题。
专项转移支付约占转移支付总额四成，般以“做项目”形式来分配资金，专款专用，可以约束下级把钱花在上级指定地方，但在实际操作中，这种转移支付加大地区间不平等。(36)经济情况越好、财力越雄厚地区，反而可能拿到更多专项转移支付项目，原因有三。第，上级分配项目时般不会“撒胡椒面儿”，而是倾向于集中财力投资大项目，并且交给有能力和条件地区来做，所谓“突出重点，择优支持”。第二，2015年之前，许多项目都要求地方z.府提供配套资金，只有有能力配套地方才有能力承接大项目，拿到更多转移支付。(37)第三，项目审批过程中人情关系在所难免。很多专项资金是由财政部先拨款给各部委后再层层下拨，所以就有“跑部钱进”现象，而经济发达地区往往与中央部委关系也更好。(38)
公共财政重要功能是实现人均公共服务均等化，虽然
国在这方面已取得长足进展，但可改进空间依然很大。从目前情况来看，东中西部省份之间、同省份城乡之间、同城市户籍人口和非户籍人口之间，公共服务差别依然很大。第五章将会继续探讨这些地区间不均衡、人与人不平等问题。
结语
要深入解z.府，必须解财税。本章介绍1994年分税制改革逻辑和后果。图2-7总结本章各部分内容之间关系。从中可以看到，制度改革必须不断适应新情况和挑战。理解和评价改革，不能生搬硬套某种抽象哲学或理论标准，而必须深入解改革背景和约束条件，仔细考量在特定时空条件下所产生改革效果。只有理解分税制改革必要性和成功经验，才能理解其中哪些元素已经不适应新情况，需要继续改革。
图2-7
第二章内容小结
分税制之后兴起“土地财政”，为地方z.府贡献每年五六万亿土地使用权
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