破城乡割裂
现状，“建立健全城乡统
建设用地市场”。可见政策制定者非常清楚当前制度积弊。第三章会详细讨论相关改革，此处不再赘述。
1994年分税制改革时，国有土地转让决定权和收益都留给
地方。当时这部分收益很少。来虽然乡镇企业当时还很兴盛，但它们占用都是农村集体建设用地，不是城市土地。二来虽然城市土地使用权当时就可以有偿转让，不必再像计划经济体制下那样无偿划拨，但各地为招商引资（尤其是吸引外资），土地转让价格大都非常优惠，“卖地收入”并不多。
1998年发生两件大事，城市土地真正价值才开始显现。第是单位停止福利分房，逐步实行住房分配货币化，商品房和房地产时代大幕拉开。1997—2002年，城镇住宅新开工面积年均增速为26%，五年增长近4倍。第二是修订后《中华人民共和国土地管理法》开始实施，基本上锁死农村集体土地非农建设通道，规定农地要想转为建设用地，必须经过征地后变成国有土地，这也就确立城市z.府对土地建设垄断权力。(19)
1999年和2000年这两年国有土地转让收入并不高（图2-4），因为尚未普遍实行土地“招拍挂”（招标、拍卖、挂牌）制度。当时土地转让过程相当不透明，基本靠开发商各显神通。比如有些开发商趁着国有企业改革，拿到企业出让土地，再从城市规划部门取得开发许可，只需支付国家规定少量土地出让金，就可以搞房地产开发。这是个转手就能发家致富买卖，其中腐败可想而知。
图2-4国有土地转让收入占地方公共预算收入比重数据来源：历年《中国国土资源统计年鉴》。
2001年，为治理土地开发中腐败和混乱，国务院提出“大力推行招标拍卖”。2002年，国土部明确四类经营用地（商业、旅游、娱乐、房地产）采用“招拍挂”制度。于是各地z.府开始大量征收农民土地然后有偿转让，土地财政开始膨胀。土地出让收入从2001年开始激增，2003年就已经达到地方公共预算收入55%（图2-4）。2008年全球金融危机之后，在财政和信贷政策共同刺激之下，土地转让收入再上个台阶，2010年达到地方公共预算收入68%。最近两年这比重虽有所下降，但土地转让收入绝对数额还在上涨，2018年达到62910亿元，比2010年高2.3倍。
所谓“土地财政”，不仅包括巨额土地使用权转让收入，还包括与土地使用和开发有关各种税收收入。其中大部分税收税基是土地价值而非面积，所以税收随着土地升值而猛增。这些税收分为两类，类是直接和土地相关税收，主要是土地增值税、城镇土地使用税、耕地占用税和契税，其收入百分之百归属地方z.府。2018年，这四类税收共计15081亿元，占地方公共预算收入15%，相当可观。另类税收则和房地产开发和建筑企业有关，主要是增值税和企业所得税。2018年，这两种税收中归属地方部分（增值税五成，所得税四成）占地方公共预算收入
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