第二、避免高昂
管理成本。
这两个目标看起来背道而驰，怎
可能同时完成？朱元璋是不是想得太美
？
面对质疑，他胸有成竹地笑笑，把目光投向江南
处叫湖州地方。
原来早在户帖制推行洪武三年，朝廷便已经在湖州府悄悄搞个平行试点工程，叫作小黄册。
这个小黄册试点工程，和户帖制内容截然不同。
暂时不必请官兵围剿，十里八乡自结义勇，巡逻捉拿；修桥、兴学、义庄之类公共事业，也不用朝廷特别拨款，当地乡宦富户捐几轮钱就凑够；赶上规模不大灾荒，地方上也可以自行赈济。
甚至像征收赋税这种大事，官府有时候都可以外包给包税人，自己坐等收钱。比如宋代有买扑之法，规定凡税收千贯以下小集市，官府只向包税大商人收笔定额税，至于商人再从集市里征税多少，官府不再监管——所谓“许人认定年额买扑，更不差官监管”。到元代，包税之风更是盛行。
有句俗话，叫“皇权不下县”。很多人将其误读为皇权管不到基层，其实这句话意思是说皇权管不过来基层。
这个话题，不能简单以“下县”或者“不下县”概而论。它并非个“是否”问题，而是个程度问题，探讨是z.府给地方自治让渡多少管理权，有朝代多点，有朝代少点，历朝历代程度均有所不同，从来不存在百分之百下县皇权，也不存在点都下不去皇权。
这种让渡管理可以保证统治效率，但也会产生个问题——让地方坐大，形成和皇权对抗利益集团。他们会为自身利益，对中央朝廷指令进行过滤，对自己有好处，加码执行，对自己不利，蓄意扭曲或者对抗。
小黄册基本行政单位，叫作“图”。图之内，共有百户人家。每十户人家编成甲，从中选出户甲首来管理，百户人家正好十个甲首。再设置位里长，为图最高长官，负责掌管这十个甲首，直接向县级衙门汇报，不过不算z.府编制。
接下来，就到规则关键部分。
无论“甲首”还是“里长”，不是由上级全权指派，也不是由基层m;主选出。这两个职位选拔方式，居然是轮换制。
首先这百户人家按照丁粮多寡，排出个次序。前十名富户，按照排位轮流担任“里长”职，每户任期年，十年为轮。
第十
在明初那会儿，这个问题格外严重。元代粗放型管理持续百多年，地方上早已形成自己独立小圈子。中央政令下发到地方，执行难度很高。朱元璋曾经发狠，强行把大批浙西富户迁入京城，算是力破十会。但这种手段只能偶为之，不可能在每个地方都这硬干。
真正要解决这个问题，还得靠制度。
十年之前，户帖推行定程度上改善局面。但出于种种客观原因，朱元璋做很多妥协和折中，他觉得很不痛快。经过整整十年磨合和实践，朱元璋觉得可以按自己理想，放手来玩回大。
在和户部尚书范敏等人商议过后，朱元璋决定对基层组织下次狠手。他给这次改革设置两个目标：
第、击破横亘在朝廷和基层之间利益集团，提高对基层掌控力；
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